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BUNDESGERICHTSHOF
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
III ZR 265/99
Verkündet am:
16. November 2000
Fitterer
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
in dem Rechtsstreit
Nachschlagewerk:
ja
BGHZ:
nein
BGHR:
ja
------------------------------------
BGB § 839 I; VwGO § 80 Abs. 5 und 7
Verwaltungsgerichtliche Eilentscheidungen, die im Aussetzungsverfahren nach § 80
Abs. 5 VwGO getroffen werden und vom Verwaltungsgericht nach § 80 Abs. 7
VwGO jederzeit geändert oder aufgehoben werden können, entfalten im Amtshaftungsprozeß keine Bindungswirkung. Dies gilt auch dann, wenn das amtspflichtwidrige Verhalten nicht im Erlaß des Verwaltungsakts selbst, sondern nur in der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit durch die Behörde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4
VwGO gesehen werden kann.
BGH, Urteil vom 16. November 2000 - III ZR 265/99 - OLG Schleswig
LG Lübeck
- 2 -
- 3 -
Der III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung
vom 16. November 2000 durch die Richter Dr. Wurm, Streck, Schlick, Dörr und
Galke
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des 11. Zivilsenats
des Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgerichts vom 22. Juli
1999 aufgehoben.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil der 12. Zivilkammer
des Landgerichts Lübeck vom 19. Dezember 1996 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat auch die Kosten der Rechtsmittelzüge zu tragen.
Von Rechts wegen
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Tatbestand
Die Klägerin betreibt auf teils in ihrem Eigentum befindlichen, teils angepachteten Flurstücken in der Gemarkung L., Gemeinde R., den Abbau von
Kies. Der Bescheid des beklagten Landkreises vom 18. September 1979, durch
den dieser als untere Landschaftspflegebehörde das "Bodenabbau- und Auffüllungsvorhaben" der Klägerin genehmigt hatte, bestimmte, daß für geplante
Aufschüttungen nur die Materialien "Bodenaushub, Straßenaufbruch, Bauschutt, Gartenabfälle" verwandt werden dürften. Als "Zeitpunkt der Beendigung
der Abbau-, Aufschüttungs- und Rekultivierungsmaßnahme" war der 31. Dezember 1990 festgesetzt worden.
Die Klägerin, die bis zu dem genannten Zeitpunkt den genehmigten Abbau- und Rekultivierungsplan nicht erfüllt hatte, setzte ihr Vorhaben über den
31. Dezember 1990 hinaus fort.
Mit Bescheid vom 18. Juni 1992 lehnte der Beklagte die als "Neuanträge" gewerteten Anträge der Klägerin vom Februar und März 1992 ab, die Genehmigung aus dem Jahre 1979 bis zum 31. Dezember 1996 zu verlängern.
Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhob die Klägerin Klage vor dem Verwaltungsgericht. Sie begehrte festzustellen, daß die Genehmigung vom 18. September 1979 nicht am 31. Dezember 1990 abgelaufen sei;
hilfsweise, den Bescheid des Beklagten aufzuheben und diesen zu verpflichten, die Genehmigung zu verlängern oder die Klägerin nach der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Das Verwaltungsgericht wies die Klage
durch Urteil vom 15. April 1993 ab. Die dagegen eingelegte Berufung blieb er-
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folglos; allerdings gab das Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil vom
20. April 1994 einem weiteren Hilfsantrag der Klägerin statt und sprach aus,
daß die beantragte Genehmigung jedenfalls nicht aus planungsrechtlichen
Gründen versagt werden dürfe.
Etwa einen Monat, nachdem der Beklagte den Antrag der Klägerin auf
Verlängerung der Genehmigung aus dem Jahre 1979 abgelehnt hatte, nämlich
am 16. Juli 1992, untersagte der Beklagte der Klägerin ab sofort "jedes weitere
Einbringen von Materialien jeglicher Art in der Kiesgrube in L.". Die sofortige
Vollziehung rechtfertigte der Beklagte damit, daß durch unkontrollierte Ablagerungen der Boden oder das Grundwasser geschädigt werden könnten.
Gegen diese Untersagungsverfügung legte die Klägerin rechtzeitig Widerspruch ein und beantragte zugleich beim Verwaltungsgericht, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs wiederherzustellen. Dieser Antrag wurde
durch Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 13. August 1992 abgelehnt. Die
dagegen eingelegte Beschwerde der Klägerin wies das Oberverwaltungsgericht durch Beschluß vom 17. September 1992 zurück. Nachdem die Klägerin
die gerichtliche Aufhebung des Sofortvollzugs erneut betrieben hatte, einigten
sich die Parteien im Juni 1993 aufgrund eines Vergleichsangebots des Beklagten und eines dieses Angebot aufgreifenden Vergleichsvorschlags des
Verwaltungsgerichts dahin, daß die Klägerin weiterhin Boden in der Kiesgrube
deponieren dürfe, und zwar "ausschließlich Boden, der nicht durch Inhaltsstoffe
belastet oder durch Schadstoffe verunreinigt ist". Aufgrund dieses Vergleichsschlusses wurde das Hauptsacheverfahren nicht mehr weiterbetrieben; die
Parteien haben vielmehr den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend
für erledigt erklärt.
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Die Klägerin verlangt in dem vorliegenden Rechtsstreit von dem Beklagten Ersatz des Schadens, der ihr infolge des sofortigen Vollzugs der Untersagungsverfügung vom 16. Juli 1992 dadurch entstanden sein soll, daß sie bis
zum Abschluß des Vergleichs in dem gegen den Sofortvollzug angestrengten
verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren daran gehindert war, unbelasteten Bodenaushub in der Kiesgrube einzubringen.
Das Landgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberlandesgericht die Klage dem Grunde nach für gerechtfertigt
erklärt. Mit der Revision begehrt der Beklagte die Wiederherstellung des landgerichtlichen Urteils.
Entscheidungsgründe
Die Revision hat Erfolg.
I.
Gegen die Rechtmäßigkeit der Verfügung des Beklagten vom 16. Juli
1992, mit der der Klägerin das weitere Einbringen von Materialien jeglicher Art
in der Kiesgrube untersagt wurde, bestehen keine Bedenken. Auch das Berufungsgericht ist von der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts als solchem ausgegangen.
- 7 -
Nach § 7 Abs. 1 des damals geltenden schleswig-holsteinischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Landschaftspflegegesetz LPflegG) i.d.F. des Gesetzes vom 19. November 1982 (GVOBl. Schl.-H.S. 256)
stellten die Gewinnung von Kies und die (anschließende) Verfüllung der entstandenen Kiesgrube Eingriffe dar, die nach § 13 Abs. 1 LPflegG der Genehmigung der unteren Landschaftspflegebehörde bedurften (vgl. nunmehr die
§§ 7, 7 a, 13 des Gesetzes zum Schutz der Natur - Landesnaturschutzgesetz LNatSchG i.d.F. des Gesetzes vom 16. Juni 1993, GVOBl. Schl.-H.S. 215).
Im fraglichen Zeitraum lag eine solche Genehmigung nicht vor. Das Begehren der Klägerin festzustellen, daß der Bescheid vom 18. September 1979
nicht am 31. Dezember 1990 abgelaufen ist, ist durch die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 15. April 1993 und des Oberverwaltungsgerichts vom
20. April 1994 rechtskräftig abgewiesen worden. Damit steht auch für die Zivilgerichte im Amtshaftungsprozeß bindend fest, daß die der Klägerin damals
erteilte Genehmigung eines Bodenabbau- und Auffüllungsvorhabens nur bis
zum Ablauf des 31. Dezember 1990 gegolten hat (vgl. nur Senatsurteile BGHZ
134, 268, 273 f; vom 6. Februar 1997 - III ZR 241/95 - NVwZ 1997, 1243,
1244). Zwar hatte die Klägerin bereits im Februar und März 1992 eine Verlängerung der abgelaufenen Genehmigung beantragt. Dieser Antrag war jedoch
bereits durch den Bescheid des Beklagten vom 18. Juni 1992 abgelehnt worden. Die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage, den Beklagten zu verpflichten, die Genehmigung vom 18. September 1979
zu verlängern oder die Klägerin nach der Rechtsauffassung des Gerichts neu
zu bescheiden, ist durch die genannten Urteile ebenfalls rechtskräftig abgewiesen worden.
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Ausgehend hiervon ist nicht ersichtlich, warum die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 16. Juli 1992 rechtswidrig gewesen sein sollte. Denn
jegliches weiteres Verfüllen der Kiesgrube durch die Klägerin wäre, wie die Revision zu Recht geltend macht, selbst dann, wenn die Klägerin im Grundsatz
einen - auf der Grundlage eines von ihr zu erarbeitenden und vorzulegenden
"Rekultivierungskonzepts" durch Verwaltungsakt näher zu konkretisierenden Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung gehabt hätte bzw. heute noch haben sollte, jedenfalls formell illegal gewesen.
II.
Das Berufungsgericht sieht die den Beklagten zum Schadensersatz verpflichtende schuldhafte Amtspflichtverletzung darin, daß der Beklagte die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung vom 16. Juli 1992 in vollem
Umfang angeordnet und nicht das Einbringen von unbelastetem Bodenmaterial
ausgenommen hat. Zur Begründung hat es ausgeführt: Einer Beurteilung der
Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO (a.F.) als rechtswidriger Maßnahme stehe nicht entgegen, daß die Verwaltungsgerichte dem
Antrag der Klägerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die
Verfügung vom 16. Juli 1992 wiederherzustellen, nicht entsprochen hätten.
Denn diese Entscheidungen, die nur aufgrund einer summarischen Prüfung
ergangen seien und jederzeit hätten geändert oder aufgehoben werden können, entfalteten im Amtshaftungsprozeß keine Bindungswirkung.
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Der Beklagte habe nicht berücksichtigt, daß nicht alle in der Genehmigung aus dem Jahre 1979 aufgeführten Materialien - wie etwa Bauschutt, der
aufgrund der 1992 geltenden öffentlich-rechtlichen Bestimmungen nicht mehr
in die Kiesgrube hätte eingebracht werden dürfen - zu Schäden hätten führen
können. Ein öffentliches Interesse daran, auch das Einbringen von reinem Bodenaushub zu verhindern, sei demgegenüber nicht erkennbar gewesen, zumal
der Beklagte ungeachtet des Ablaufs der Genehmigung aus dem Jahre 1979
seine Absicht, die Kiesgrube (weiter) rekultivieren zu lassen, nicht aufgegeben
habe. Daß eine Verfüllung mit reinem Bodenaushub unbedenklich gewesen
sei, hätten auch die weiteren Ereignisse bestätigt. So habe der Beklagte etwa
zwei Monate nach dem Erlaß der Untersagungsverfügung vom 16. Juli 1992
dem unmittelbaren Grundstücksnachbarn Sch. das Verfüllen einer brachliegenden Kiesgrube mit von der Klägerin angeliefertem Bodenaushub genehmigt. Schließlich sei im Zuge der im Juni 1993 zwischen den Parteien zustande
gekommenen Einigung im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren der Klägerin
das Deponieren von unbelastetem bzw. nicht verunreinigtem Boden gestattet
worden. Das Einbringen unbelasteter Materialien hätte im übrigen auch erkennbar dem privaten Interesse der Klägerin gedient, ohne daß es in diesem
Zusammenhang darauf ankommen würde, ob die Klägerin insoweit dem Beklagten einen ausdrücklichen Hinweis erteilt habe.
Die Bediensteten des Beklagten hätten auch fahrlässig gehandelt. Dabei
könne sich der Beklagte nicht darauf berufen, daß die Verwaltungsgerichte bei
ihren Eilentscheidungen die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit für
rechtmäßig erachtet hätten. Der Grundsatz, daß die Billigung des Verhaltens
eines Beamten durch ein mit mehreren Rechtskundigen besetztes Kollegialgericht den Vorwurf des Verschuldens des amtspflichtwidrig handelnden Amts-
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walters ausschließe, gelte nicht bei Entscheidungen, die in einem Verfahren
mit lediglich summarischer Prüfung ergingen.
Diese Ausführungen halten der rechtlichen Nachprüfung in entscheidenden Punkten nicht stand.
1.
Zutreffend ist allerdings der Ausgangspunkt des Berufungsgerichts, daß
die Zivilgerichte im Amtshaftungsprozeß an verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, die im sogenannten Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO
ergangen sind, nicht gebunden sind. Dies folgt, soweit es um die Beurteilung
der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts selbst geht, schon daraus, daß diese
Frage, auch wenn sie im Rahmen der vom Verwaltungsgericht anzustellenden
Interessenabwägung eine maßgebliche Rolle spielt, nicht Streitgegenstand des
Aussetzungsverfahrens ist (vgl. Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO [Stand: Januar 2000], § 80 Rn. 248). Aber auch, wenn - wie hier - nur
die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Sofortvollzugs in Rede steht, ist eine
solche Bindung abzulehnen.
Dies ergibt sich freilich nicht schon daraus, daß verwaltungsgerichtliche
Eilentscheidungen nicht in Urteilsform ergehen. Daß im Beschlußverfahren und
ohne mündliche Verhandlung entschieden wird, steht einer Bindungswirkung
nicht entgegen. Entscheidend ist, daß die betreffende Entscheidung in gleicher
Weise wie ein verwaltungsgerichtliches Urteil der materiellen Rechtskraft fähig
ist (vgl. Senatsurteil vom 17. März 1994 - III ZR 15/93 - NJW 1994, 1950, 1951,
wo der Senat ausgesprochen hat, daß die Zivilgerichte im Amtshaftungsprozeß
an die Entscheidung des Strafsenats eines Oberlandesgerichts im Verfahren
nach §§ 23 ff EGGVG gebunden sind).
- 11 -
Eine derartige Rechtskraftwirkung kommt jedoch einem Beschluß, der
auf einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO hin ergangen ist, nicht zu. Zwar bindet ein Aussetzungsbeschluß nach § 80 Abs. 5 VwGO die Beteiligten; insbesondere darf sich die Behörde über einen zugunsten des Bürgers ergangenen
Beschluß nicht hinwegsetzen und erneut die sofortige Vollziehbarkeit anordnen
(vgl. BayVGH, DVBl. 1999, 624, 625; OVG Lüneburg, NVwZ-RR 1995, 376;
Eyermann/Jörg Schmidt, VwGO, 11. Aufl., § 80 Rn. 98; Kopp/Schenke, VwGO,
12. Aufl., § 80 Rn. 172). Nach § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO kann jedoch das Verwaltungsgericht Beschlüsse über Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO jederzeit
ändern oder aufheben. Ob das Gericht von dieser Möglichkeit Gebrauch
macht, steht allein in seinem pflichtgemäßen Ermessen. Eine Veränderung der
Umstände ist nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn das Gericht bei objektiv
gleich gebliebener Sach- und Rechtslage zu besserer Rechtserkenntnis gelangt oder ihm die vorgenommene Interessenabwägung korrekturbedürftig erscheint (OVG Weimar, DVBl. 1999, 480; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 603,
604; VGH Kassel, DVBl. 1996, 1320; Eyermann/Jörg Schmidt aaO § 80
Rn. 102; Kopp/Schenke aaO § 80 Rn. 217 f; a.A. OVG Münster, NVwZ 1999,
894 f). Angesichts dieser weitreichenden Änderungsbefugnis ist die materielle
Rechtskraftwirkung von Beschlüssen nach § 80 Abs. 5 VwGO, sofern man diesen Begriff in diesem Zusammenhang überhaupt verwenden will (vgl. Schoch
aaO § 80 Rn. 358), jedenfalls so eingeschränkt, daß es nicht gerechtfertigt erscheint, die Zivilgerichte im Amtshaftungsprozeß hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung an die im Aussetzungsverfahren
von den Verwaltungsgerichten getroffenen Entscheidungen zu binden.
- 12 -
2.
In der Sache geht der Vorwurf des Berufungsgerichts fehl, der Beklagte
habe bei Erlaß der Untersagungsverfügung vom 16. Juli 1992 nicht hinreichend
bedacht, daß das Einbringen von unbelastetem Bodenmaterial unbedenklich
sei. Dem Beklagten ging es ersichtlich nicht darum, das Einbringen von reinem
Bodenaushub zu verhindern; vielmehr stand im Vordergrund das Bestreben,
der befürchteten Ablagerung nicht (mehr) genehmigungsfähiger Materialien, zu
denen insbesondere Bauschutt gehörte, wirkungsvoll entgegenzutreten.
Die Gefahr unzulässiger Ablagerungen war schon deshalb nicht von der
Hand zu weisen, weil die Klägerin unbeschadet des von ihr (hilfsweise) gestellten Verlängerungsantrags dezidiert den Standpunkt vertreten hatte, die ihr
am 18. September 1979 erteilte Genehmigung, aufgrund derer der Klägerin
ausdrücklich auch die Verwendung von Straßenaufbruch und Bauschutt gestattet war, sei nach wie vor gültig. Weiter macht die Revision zu Recht geltend, angesichts des öffentlichen Interesses an einem effektiven Bodenschutz
und der Unmöglichkeit einer ständigen behördlichen Überwachung der Verfüllungsvorgänge sei nicht von vornherein zu beanstanden, daß der Beklagte das
Verfüllungsverbot generell für sofort vollziehbar erklärt habe. Demgegenüber
fällt weder bei der Einschätzung der Gefahr noch bei der Wahl der dagegen zu
ergreifenden Mittel entscheidend ins Gewicht, daß das Einbringen von unbelastetem Bodenmaterial für sich genommen unbedenklich ist und reiner Bodenaushub bei einer der Klägerin nach Maßgabe der Bestimmungen des Landschaftspflege- bzw. (nunmehr) des Landesnaturschutzgesetzes genehmigten
oder ihr sogar durch Verwaltungsakt vorgeschriebenen Rekultivierung des
fraglichen Geländes ohne weiteres als Auffüllmaterial verwendet werden
könnte.
- 13 -
In Anbetracht dieser Umstände war es auch Sache der Klägerin, dem
Beklagten gegenüber deutlich zu machen, daß sie bis zur endgültigen gerichtlichen Klärung der Reichweite der ihr 1979 erteilten Genehmigung ungeachtet
des von ihr eingenommenen Rechtsstandpunkts willens und dazu bereit sei,
auf das Einbringen von Bauschutt, Straßenaufbruch etc. zu verzichten, und um
die Erlaubnis nachzusuchen, ausschließlich unbelastetes bzw. nicht verunreinigtes Bodenmaterial in der Kiesgrube ablagern zu dürfen. Nur und erst dann,
wenn dies geschehen war, bestand für den Beklagten Anlaß zur Prüfung, ob
einem solchen Antrag unter Einschränkung (jedenfalls) des Sofortvollzugs der
Verfügung vom 16. Juli 1992 stattgegeben werden könnte.
III.
Das Berufungsurteil ist aufzuheben. Der Senat kann in der Sache selbst
zugunsten des Beklagten entscheiden.
Wie ausgeführt hätte die Klägerin ausdrücklich einen Antrag des Inhalts
stellen müssen, ihr das Einbringen von unbelastetem Material vorläufig - also
vor Erteilung einer (neuen) umfassenden Rekultivierungsgenehmigung - zu
gestatten bzw. das Einbringen solchen Materials unter (teilweiser) Einschränkung des angeordneten Sofortvollzugs zu dulden. Ein solcher Antrag, den die
Klägerin nicht nur bei dem Beklagten, sondern auch - und zwar (naheliegenderweise) nach § 123 VwGO im Zusammenhang mit dem (in der Hauptsache
erfolglos gebliebenen) Genehmigungsverfahren oder aber auch (gleich) im
Rahmen des von ihr angestrengten Aussetzungsverfahrens nach § 80 Abs. 5
VwGO - beim Verwaltungsgericht hätte anbringen können - und unter dem
- 14 -
Aspekt des § 839 Abs. 3 BGB auch hätte anbringen müssen -, ist jedoch nicht
gestellt worden. Erst im Zuge des nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO von der Klägerin in Gang gesetzten Verfahrens auf Abänderung der verwaltungsgerichtlichen Eilentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO hat sie dies nachgeholt, was zu
der erwähnten Einigung im Vergleichswege führte.
Danach ist die Klage abzuweisen, ohne daß es auf die weitere, in der
mündlichen Verhandlung erörterte Frage ankommt, inwieweit das Fehlen bzw.
die im Zusammenhang mit der beantragten Verlängerung der Genehmigung
vom 18. September 1979 erfolgte Versagung des gemeindlichen Einvernehmens einem Amtshaftungsanspruch der Klägerin gegen den Beklagten entgegenstehen könnte.
Wurm
Streck
Dörr
Schlick
Galke